Le secrétaire américain à la Défense, Donald Rumsfeld, après avoir rencontré les nouveaux dirigeants de l’Afghanistan pour discuter de l’avenir du pays, le 16 décembre 2001 à l’aérodrome de Bagram Le Pentagone publie un rapport aux conclusions accablantes sur vingt ans d’intervention américaine en Afghanistan.
Dans un rapport du Pentagone extrêmement détaillé, publié mardi 17 août, on peut lire que la perspective de bâtir un Afghanistan stable et pacifié était «irréalisable» dès le départ et que le gouvernement américain n’a jamais été «équipé pour une entreprise aussi ambitieuse dans un environnement aussi ingérable», quelles que soient les sommes d’argent investies.
Cette enquête de 122 pages, élaborée par le Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, ou Sigar, tend à confirmer l’avis du président Biden d’après qui la mission était vouée à l’échec, cela sans que la durée de présence des troupes américaines ne puisse rien y changer. Mais le moment choisi de cette publication est une pure coïncidence.
Intitulé «What We Need to Learn: Lessons From Twenty Years of Afghanistan Reconstruction» («Ce que nous devons apprendre: les leçons à tirer de vingt années de reconstruction en Afghanistan»), ce rapport est basé sur des interviews avec plus de 700 responsables ainsi que sur l’examen de milliers de documents. Il est également dans les tuyaux depuis de nombreux mois et c’est le douzième document «d’enrichissement par l’expérience» conduit par le Sigar –organe créé en 2008 pour surveiller le gaspillage, la fraude et les abus dans le cadre de la guerre en Afghanistan.
Échecs cuisants
Cette étude n’est pas tant une critique des opérations militaires que du postulat qui sous-tendait la guerre en Afghanistan et présupposait que les troupes américaines auraient un jour pu quitter le pays en le laissant dans un état lui permettant de fonctionner et de s’épanouir. Il conclut que la présence américaine a amélioré la situation en matière de soins médicaux, de santé des femmes et d’environnement, mais pas franchement dans les autres aspects de la vie –et que même dans les quelques secteurs aux résultats positifs, «on peut douter que les progrès qui ont été faits se maintiennent».
La stratégie des États-Unis a échoué sur tous les plans, souvent pour des raisons soit propres au mode de fonctionnement de leur administration, soit liées aux limites sociales, politiques et économiques de l’Afghanistan. Ces échecs sont d’une telle ampleur qu’ils «mettent en question la capacité des agences gouvernementales américaines à concevoir, mettre en place et évaluer des stratégies de reconstruction» dans quelque pays que ce soit. «Aucune agence n’avait la mentalité, l’expertise et les ressources nécessaires pour mettre au point et gérer la stratégie de reconstruction de l’Afghanistan», ajoute le document. Et les multiples agences concernées n’étaient pas non plus capables de partager correctement les moyens et les responsabilités.
«Les projets qui visaient à atténuer les conflits les ont souvent exacerbés au contraire, et même, involontairement, ont financé les insurgés.»Rapport du Pentagone du 17 août

Dans ce qui est peut-être la partie la plus accablante du rapport, les auteurs soulignent que reconstruire l’Afghanistan «exigeait une compréhension détaillée des dynamiques sociales, économiques et politiques du pays» mais qu’aussi bien les décideurs américains à Washington que le personnel sur le terrain «opéraient constamment à l’aveugle».
Conséquence: ils ont «maladroitement imposé des modèles technocratiques occidentaux aux institutions économiques afghanes; formé les forces de sécurité à la manipulation de systèmes d’armes sophistiquées qu’elles ne pouvaient pas comprendre et encore moins entretenir; imposé un État de droit formel à un pays dans lequel 80% à 90% des décisions se prenaient de façon informelle. […] Dépourvus de ces connaissances du contexte, les responsables américains ont souvent donné tout pouvoir à des hommes d’influence qui s’en sont pris à la population ou ont détourné l’aide américaine afin de s’enrichir, eux et leurs alliés, et de prendre le pouvoir. […] (Ainsi), les projets qui visaient à atténuer les conflits les ont souvent exacerbés au contraire, et même, involontairement, ont financé les insurgés.»
«Lobotomies annuelles» et négligences à répétition
Cet échec a été aggravé par la pression venue de Washington pour glaner des succès le plus vite possible. Les responsables ont déversé des milliards de dollars en Afghanistan, persuadés à tort que plus on y mettrait d’argent, plus les résultats seraient rapides, alors qu’en réalité cela ne faisait qu’amplifier la corruption. Lorsqu’ils s’en sont rendu compte, ils ont essayé de faire filtrer l’argent par des canaux non officiels. Ce qui a eu pour conséquence que les quelques fonctionnaires intègres du gouvernement afghan n’ont jamais pu apprendre à gérer leurs propres administrations.
La politique américaine, en matière de ressources humaines, a également contribué au bourbier. «L’incapacité [de Washington] à placer les bonnes personnes aux bons postes au bon moment» a suscité «l’un des échecs les plus significatifs de la mission». Dans les rares occasions où les bonnes personnes arrivaient, elles se voyaient attribuer un nouveau poste au bout d’un an, obligeant leurs successeurs à tout reprendre du début –règle bureaucratique que le rapport du Sigar compare à des «lobotomies annuelles».
Les quelques fonctionnaires intègres du gouvernement afghan n’ont jamais pu apprendre à gérer leurs propres administrations.
Cerise sur le gâteau, les États-Unis n’ont jamais rien mis en place pour contrôler et évaluer si leurs programmes avaient le moindre effet. L’enquête souligne que «l’absence de vérifications créait le risque de faire à la perfection exactement ce qu’il ne fallait pas: un projet où toutes les tâches requises effectuées étaient considérées comme une “réussite”; qu’il ait atteint ou contribué à des objectifs plus vastes et plus importants ne comptait pas».
Enfin, l’armée américaine n’a jamais établi un semblant de sécurité dans de nombreuses zones du pays. Bien que le Sigar n’ait pas été mis en place pour examiner le côté militaire de la guerre, le rapport n’en souligne pas moins –comme l’ont dit de nombreux officiers et responsables pendant plus de dix ans– que la sécurité était la condition première pour remplir les objectifs sociaux, politiques et économiques de la mission américaine en Afghanistan.
Improvisation et mémoire courte
Dans tout le document, certains anciens responsables américains et afghans sont cités en détail. Deux remarques se distinguent comme particulièrement parlantes. Voilà ce que Jabar Naimee, ancien gouverneur de quatre provinces afghanes, a confié à un enquêteur du Sigar:
«Dans la majorité des districts, nous n’avons même jamais entendu les vrais problèmes des gens. Nous formulions des hypothèses, conduisions des opérations militaires, faisions venir des fonctionnaires et estimions que cela conduirait à la sécurité et à la stabilité.»
Dans le cadre d’une observation plus large, Stephen Hadley, vice-conseiller à la sécurité nationale du président George W. Bush, a admis: «Nous n’avons tout simplement pas de modèle de stabilisation post-conflit [une autre façon de dire “édification de la nation”, ndlr] qui fonctionne. Chaque fois qu’on fait un truc comme ça, c’est de l’improvisation. Je ne crois pas que si nous devions le refaire, nous le fassions mieux.»
«Dans la majorité des districts, nous n’avons même jamais entendu les vrais problèmes des gens.»Jabar Naimee, ancien gouverneur de quatre provinces afghanes

Sa façon de se retirer d’Afghanistan mise à part (et je suis de ceux qui y trouvent à redire), il faut reconnaître que cela fait un moment que Biden a raison de dire que la mission de cette guerre de vingt ans, qui n’a cessé de prendre de l’ampleur –d’abord expulser les talibans, puis tuer Ben Laden et former l’armée afghane afin de créer un gouvernement démocratique et une société civile– était vouée à l’échec et qu’aucune dépense de temps ni d’argent n’aurait rien pu y changer.
Tous les vingt ans à peu près, les États-Unis finissent par s’engager dans une de ces guerres et oublient les leçons censément apprises par la génération précédente. Cette étude complète et bien écrite ne devrait jamais quitter les bureaux du Conseil national de sécurité, du Pentagone, du département d’État et de toutes les autres agences américaines, afin que les mêmes erreurs cessent d’être constamment reproduites.
Rares sont ceux, dans le pays ou au-dehors, prêts à financer une entreprise, à faire des investissements à long terme ou à prendre d’autres risques conséquents s’ils doivent s’inquiéter de leur sécurité. Pendant les vingt années de guerre, à aucun moment cette crainte ne s’est dissipée.